image
energas.ru

Газовая промышленность Спецвыпуск № 1 2017

Экология

01.05.2017 11:00 АНАЛИЗ ТРЕБОВАНИЙ РОССИЙСКОГО И МЕЖДУНАРОДНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ НОРМИРОВАНИЯ, ОТЧЕТНОСТИ И ВЗИМАНИЯ ПЛАТЫ ЗА ВЫБРОСЫ МЕТАНА В АТМОСФЕРУ
Российское природоохранное законодательство определяет метан как загрязняющее вещество (ЗВ), подлежащее нормированию с взиманием платы, уже на протяжении 25 лет. Основную финансовую нагрузку в условиях такого регулирования испытывает нефтегазовый сектор как ключевой источник выбросов метана от хозяйственной деятельности. В то же время в международной практике более распространен иной подход к регулированию выбросов метана. В статье рассмотрены особенности регулирования выбросов метана в законодательстве США, стран Европейского союза (ЕС), Канады, Японии, Китая и Австралии. Особое внимание уделено требованиям к нормированию, учету, отчетности и взиманию платы за выбросы метана в атмосферу. Анализ показывает, что в законодательстве перечисленных стран метан не регулируется как ЗВ и в случае стран ЕС, США и Канады рассматривается только как парниковый газ.
Ключевые слова: МЕТАН, НОРМИРОВАНИЕ, РЕГУЛИРОВАНИЕ, ОТЧЕТНОСТЬ, ПЛАТА ЗА ВЫБРОСЫ, РАЗВИТЫЕ СТРАНЫ, НЕФТЕГАЗОВЫЙ КОМПЛЕКС.
Открыть PDF


Особенности российской системы нормирования и взимания платы за выбросы и сбросы ЗВ давно являются предметом всесторонних дискуссий, в первую очередь ввиду зачастую неоднозначного обоснования и существенных отличий от общепризнанной мировой практики. Одним из таких аспектов является нормирование и взимание платы за выбросы в атмосферу метана, т. е. фактически его приравнивание к ЗВ, несмотря на то что данный газ является естественным компонентом атмосферного воздуха (концентрация СН4 в атмосфере = 1,8 мг/м3).

Нормативы платы за выбросы метана были введены еще в 1992 г. Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации [1]. При этом стоит отметить, что в перечне ЗВ принятых еще 9 января 1991 г. «Нормативов платы за выбросы загрязняющих веществ в природную среду…» [2] РСФСР метан не значился.

1.png

На сегодняшний день выбросы метана регулируются в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 8 июля 2015 г. № 1316 «Об утверждении Перечня загрязняющих веществ…» [3]. Плата за выбросы метана взимается в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 2016 г. № 913 «О ставках платы за негативное воздействие…» [4] в размере 108 руб./т в пределах установленных допустимых нормативов.

Включение метана в перечень веществ, подлежащих нормированию и взиманию платы, и определение экономического ущерба от загрязнения окружающей среды выбросами метана сложно назвать обоснованными. В отличие от других летучих органических соединений (ЛОС) метан не оказывает влияния на формирование приземного озона или образование фотохимического смога. Метан не обладает острой токсичностью для человека и животных, не накапливается в биологических средах. По установленным гигиеническим нормативам метан относится к четвертому, низшему классу опасности. Для селитебных территорий установлен только ориентировочно безопасный уровень 50 мг/м3; ПДКрз определен как 7000 мг/м3, что составляет более 1 % технически безопасного уровня концентрации в воздухе (нижний предел взрывоопасности метановоздушной смеси составляет 4,4 %). В экспериментах негативные временные эффекты для самочувствия людей, такие как головокружение, тошнота, при достаточном содержании кислорода возникали при чрезвычайно высоких, более 30 %, концентрациях метана. То есть метан не подпадает под законодательное определение ЗВ ни по одному из рассматриваемых критериев: «Загрязняющие вещества, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды, определяются с учетом уровня токсичности, канцерогенных и (или) мутагенных свойств химических и иных веществ, в том числе имеющих тенденцию к накоплению в окружающей среде, а также их способности к преобразованию в окружающей среде в соединения, обладающие большей токсичностью» [5].

Важен вклад метана в формирование парникового эффекта, механизмы воздействия и компенсации которого существенно отличаются от воздействия и способов защиты от загрязнения атмосферного воздуха, а соответственно, подходы к регулированию выбросов метана должны отличаться от традиционных подходов, принятых для ЗВ.

Для определения механизмов совершенствования российского природоохранного законодательства с учетом идущих процессов глобализации и международной конкуренции важным представляется сопоставление подходов к регулированию выбросов метана, включая вопросы нормирования, взимания платы и отчетности, в странах ЕС, США, Канаде, Китае, Японии и Австралии.


Европейский союз

Нормирование. На сегодняшний день метан как ЗВ не подлежит регулированию согласно основным нормативным актам ЕС, устанавливающим права и обязанности природопользователей в области воздействия на атмосферу, в частности Директиве 2008/50/ЕС «О качестве и чистоте атмосферного воздуха» [6]. Метан как ЗВ также не фигурирует в основном нормативном документе ЕС, устанавливающем обязательность применения наилучших доступных технологий (НДТ) для отраслей экономики, – Директиве 2010/75/EU «О промышленных эмиссиях (комплексном контроле и предотвращении загрязнения)» [7].

Однако вопрос нормирования выбросов метана как ЗВ поднимался в ЕС несколькими годами ранее. В 2014 г. была предпринята попытка включения метана в перечень объектов нормирования Директивы 2001/81/EC «О пределах национальных выбросов»*.

* Директива по пределам национальных выбросов регулирует следующие ЗВ: диоксид серы, оксиды азота, аммиак, летучие органические соединения неметанового ряда и твердые взвешенные вещества (мелкодисперсную пыль). Включение последних в Директиву было предложено в 2014 г. (наряду с метаном) и одобрено 30 июня 2016 г. Текущая версия Директивы содержит национальные ограничения по выбросам перечисленных загрязнителей с 2020 по 2029 г. и после 2030 г. Ограничения по выбросам с 2020 по 2029 г. соответствуют ранее принятым значениям обновленного Гетеборгского протокола о борьбе с подкислением, эвтрофикацией и приземным озоном. Ограничения для периода с 2030 г. существенно ужесточены.

 1_1.png

Такое предложение вызвало массу дискуссий в Европарламенте, в ходе которых было принято решение не регулировать выбросы СН4 с помощью данной Директивы. Основным аргументом против включения СН4 стал риск возникновения двойного регулирования выбросов метана: как ЗВ в рамках предлагаемой Директивы и как парникового газа в рамках обязательств по смягчению изменения климата. Следовательно, это привело бы к удвоению целей по сокращению выбросов метана [8]. Против введения ограничений выбросов метана также выступили сельскохозяйственные производители.

В странах ЕС метан как парниковый газ косвенно подпадает под регулирование в рамках Комплекса мер в области сохранения климата и энергетики, принятого в июне 2009 г. Документ устанавливает к 2020 г. для стран ЕС три цели, одной из которых является снижение выбросов парниковых газов на 20 % относительно уровня 1990 г. При этом выбросы метана не подпадают под регулирование Схемы торговли выбросов (СТВ) ЕС.

Выбросы метана как свалочного газа регулируются в зависимости от объектов размещения отходов в странах ЕС. Фугитивные выбросы метана регулируются в сельском хозяйстве путем применения НДТ для агропромышленных сооружений. Фугитивные выбросы углеводородов, ЛОС и, как следствие, метана подлежат регулированию при хранении и транспортировке жидких топлив. В настоящий момент выбросы метана от разведки и добычи нефти, газа и угля не являются предметом регулирования законодательства ЕС.

Отчетность. В ЕС требования к отчетности о выбросах метана установлены для всех объектов с объемом выбросов, превышающим 100 т/год. Требования к отчетности о выбросах метана содержатся в Регламенте (EC) 166/2006 о создании Европейского регистра выбросов и переносов ЗВ. Регламент обязывает собственников предприятий ежегодно предоставлять отчет в уполномоченные органы об объемах поступлений ЗВ (выбросов, сбросов, отходов) в окружающую среду, в случае если их объемы превышают установленный Регламентом порог отчетности.
В отчете также должен быть указан метод определения объемов: измерение, расчет или оценка. Перечень ЗВ и лимиты, при превышении которых требуется предоставлять отчетность, приведены в Приложении II Регламента (табл. 1), в частности в них указаны метан и ряд его производных.

Статистический учет. Общие правила сбора, консолидации, передачи и оценки данных для ведения европейской статистики в рамках действия Европейской системы счетов (ESA – система сбора сопоставимых, актуализированных и надежных данных о структуре и развитии экономик стран – членов ЕС и их регионов; методология ESA 95 была обновлена в сентябре 2014 г.) [9] установлены в Регламенте ЕС 691/2011 о Европейской системе эколого­экономического учета [10]. В Регламенте представлен перечень ЗВ, включающий метан, подлежащих статистическому учету с предоставлением данных об объемах выбросов [11].

В соответствии с Регламентом страны – члены ЕС на ежегодной основе в течение 21 месяца по окончании отчетного года должны осуществлять сбор соответствующих данных с использованием методов обследования или статистической оценки, консолидировать и предоставлять их в статистическую службу ЕС (Евростат).

Европейская комиссия стала членом Глобальной инициативы по метану (Global Methane Initiative, GMI) в 2007 г. Еврокомиссия представлена в Руководящем комитете инициативы, а также в подкомитетах по нефти и газу, черной металлургии, твердым бытовым отходам и сельскому хозяйству. Целью GMI является разработка стратегий и руководств по сокращению выбросов метана, его рекуперации и использованию, внедрение эффективных методов регулирования, поиск механизмов поддержания соответствующих инвестиций [12].

 

Соединенные Штаты Америки

Нормирование. До недавнего времени в США отсутствовали прямые требования к нормированию выбросов метана, метан регулировался опосредованно. Нормативы выбросов ЗВ для новых и реконструированных стационарных источников загрязнений устанавливали требования в отношении ЛОС, в частности определяли целевые значения по сокращению их выбросов
от объектов нефтегазового сектора. Поскольку метан относится к ЛОС, объемы его поступления в атмосферу также сокращались [13].

В июне 2016 г. Агентством по охране окружающей среды США была принята новая версия Федерального регламента [14] по качеству атмосферного воздуха для новых, реконструированных и модернизированных объектов нефтегазовой промышленности, в рамках которого метан как парниковый газ наряду с неметановыми ЛОС и токсичными ЗВ (бензол, толуол, ксилен и др.) подлежит регулированию на федеральном уровне.

Регламент устанавливает ряд технических требований для конкретных видов технологического оборудования и сооружений, включая газоперерабатывающие установки, эксплуатационное оборудование нефтяных и газовых скважин, пневматические насосы, компрессоры и др. Требования Регламента представляют собой комплекс технических и эксплуа­тационных мер для конкретных видов оборудования, позволяющих сократить выбросы регули­руемых веществ. Такие меры включают требования к предельно допустимой продолжительности эксплуатации узлов оборудования, частоте замены узлов, периодичности контроля оборудования и др. Также помимо регуляторных мер по сокращению выбросов для каждого вида оборудования предложено конкретное техническое решение, обеспечивающее максимально возможное сокращение выбросов (BSER – Best System of Emission Reduction, наилучшая система сокращения выбросов). Пример выдержки требований к объектам регулирования нефтегазового сектора приведен в табл. 2.

Кроме того, Регламент устанавливает требования в части периодичности проверки оборудования на предмет утечек: на нефтяных и газовых скважинах – не реже двух раз в год, на компрессорных станциях – не реже четырех раз в год.

Сектор добычи и переработки нефти и газа является крупнейшим антропогенным источником выбросов метана в США. На его долю приходится до 40 % всех выбросов CH4 в масштабе страны. Согласно данным Агентства по охране окружающей среды США, полноценное внедрение требований Регламента приведет к ежегодному сокращению выбросов: неметановых ЛОС – на 190–290 тыс. т, токсичных ЗВ – на 12–20 тыс. т, метана – на 19–33 млн т СО2­экв. Агентство по охране окружающей среды также оценило затраты компаний нефтегазовой отрасли на реализацию требований нового регламента, которые составят к 2025 г. 530 млн долл. США, что в совокупности с сокращением затрат за счет снижения объемов образования отходов в размере 690 млн долл. даст чистую прибыль для отрасли в объеме 160 млн долл.

В ряде штатов США, таких как Колорадо и Пенсильвания, уже внедрено регулирование выбросов метана как парникового газа.

Отчетность. В рамках Регламента также была введена отчетность по выбросам метана через информационные запросы о качестве атмосферного воздуха. К новым, реконструированным и модернизированным объектам нефтегазовой промышленности предъявляются требования регулярно предоставлять данные по объему выбросов, а также описывать способы контроля выбросов и типы используемого на объекте оборудования, предоставлять сведения об эксплуатационных и капитальных затратах, о ремонтах и техническом обслуживании и др. К настоящему времени действие требований по отчетности о мерах снижения выбросов метана приостановлено, оценивается их целесообразность.

Кроме того, отчетность по выбросам метана как парникового газа ведется в рамках национальной Программы учета выбросов парниковых газов (Greenhouse Gas Reporting Program). Обязательной отчетности подлежат объекты, ответственные за ежегодный объем выбросов парниковых газов, превышающий 25 тыс. т СО2­-экв. Отчетность направляется в Агентство по охране окружающей среды США. Ежегодно отчитываются примерно 8 тыс. предприятий, покрывающих 85–90 % суммарных выбросов парниковых газов.

 

Канада

Нормирование. В настоящей момент в законодательстве Канады также отсутствуют действующие нормативно­правовые акты, регулирующие выбросы метана как ЗВ.

На конец 2017 г. запланировано вступление в силу нормативного акта, регулирующего выбросы метана и ряда ЗВ по аналогии с Федеральным регламентом США. Применение аналогичных мер регулирования объясняется высокой степенью интеграции энергетических секторов данных стран и успешным опытом совместного регулирования воздействия на атмосферный воздух.

В ожидаемом нормативном акте, как и в США, под регулирование помимо метана попадут неметановые ЛОС и токсичные ЗВ. Требования акта будут распространяться на те же источники выбросов (объекты добычи, переработки и транспортировки нефти и природного газа), но будут также включать ряд дополнительных объектов, ведущих добычу и переработку тяжелой нефти и др. В качестве ключевых источников выбросов метана в нормативном акте определены следующие виды процессов и оборудования:

• процессы удаления газа из скважин и резервуарных парков (включая попутный газ на нефтяных объектах), заканчивание скважин, неконтролируемые утечки;

• оборудование и сооружения: резервуары­хранилища, пневматическое оборудование и компрессоры.

Министерство окружающей среды и изменения климата Канады намерено вводить данные требования поэтапно, начиная с идентификации и устранения утечек, процессов заканчивания скважин на новых и существующих объектах в 2018 г. и постепенно вводя остальные требования до 2020 г.

На нефтегазовый сектор Канады приходится 43 % национальных выбросов метана, их регулирование является одним из наименее затратных способов сокращения выбросов парниковых газов, которые страна будет реализовывать для выполнения национальных обязательств по сокращению к 2025 г. выбросов метана на 40–45 % относительно уровня 2012 г.

Отчетность. Требования к отчетности о выбросах метана в атмосферу предъявляются в рамках Национальной системы учета выбросов парниковых газов. Предприятия, выбрасывающие более 50 тыс. т СО2­-экв. парниковых газов, подлежат обязательной ежегодной отчетности, предприятия с меньшим объемом выбросов отчитываются на добровольной основе.

 

Япония

В действующем природоохранном законодательстве Японии отсутствует упоминание о регулировании метана как ЗВ. В частности, метан не фигурирует ни в Законе о контроле загрязнения воздуха, устанавливающем требования к регулированию передвижных и стационарных источников загрязнения [15], ни в Реестре поступления и переноса ЗВ, содержащем более 550 веществ и устанавливающем требования к обязательной отчетности для 24 отраслей промышленности и определенных видов промышленных предприятий [16].

Выбросы метана как парникового газа наряду с выбросами CO2, N2O, перфторуглеродов, хлорфторуглеродов, SF6, NF3 подлежат обязательной отчетности в рамках схем торговли выбросами г. Токио и г. Сайтама [17]. В стране действует план мероприятий по сокращению выбросов СН4 от сельского хозяйства (в частности, от рисовых полей) и размещения отходов [18]. Япония является членом Глобальной инициативы по метану.

 

Китайская Народная Республика

В действующем природоохранном законодательстве КНР метан также не регулируется как ЗВ. Вступивший в силу в январе 2016 г. Закон КНР по контролю и предотвращению загрязнения атмосферного воздуха в качестве ЗВ, выбросы которых в промышленности контролируются количественно, рассматривает только твердые вещества, оксиды серы и азота [19]. Предприятия, в том числе нефтегазовой отрасли, должны принимать меры по минимизации выбросов и улавливанию паров ЛОС, в том числе и метана.

В 2017 г. в КНР также планируется введение национальной схемы ограничения и торговли выбросами парниковых газов. Схема наряду с прочими секторами промышленности и авиации будет охватывать нефтепереработку и производство этилена, но при этом не затрагивает добычу, транспортировку и хранение нефти и газа, а также газопереработку. Предполагается учет выбросов шести групп парниковых газов, включая и метан [20, 21].

 

Австралия

В Австралии также отсутствует нормативная база, регламентирующая выбросы метана для промышленных отраслей, в частности нефтегазового комплекса [22].

При этом национальные цели по сокращению выбросов метана, в том числе от нефтегазового сектора, Австралией установлены и определяются принятыми обязательствами в рамках Парижского соглашения, а ранее – Киотского протокола к РКИК ООН. С 2007 г. в Австралии действует система национальной отчетности об объемах выбросов парниковых газов, среди прочего устанавливающая требования к предоставлению данных о фугитивных выбросах метана от нефтегазовой и угольной промышленности, а также от крупных полигонов твердых коммунальных отходов и очистных сооружений. Как и ЕС, Австралия является членом Глобальной инициативы по метану.

 

Выводы

Анализ природоохранного законодательства стран ЕС, США, Канады, Японии, Китая и Австралии показал, что в системах государственного регулирования ни одной из этих стран метан не рассматривается как ЗВ и плата непосредственно за его выбросы не взимается. В законодательстве перечисленных стран метан рассматривается как парниковый газ и подлежит учету и регулированию в рамках национальных или международных климатических целей и обязательств.

Исключением является нормативная база США и Канады в части регулирования природоохранной деятельности объектов нефтегазовой отрасли. Цели по снижению выбросов парниковых газов увязаны с целями по снижению выбросов иных ЗВ, тем самым обеспечивается единство подхода к регулированию выбросов метана наряду с прочими ЛОС. Регулирование основано на технологическом подходе, устанавливающем ряд требований к эксплуатации, замене и ремонту конкретных типов оборудования. Также в США установлены требования к отчетности по выбросам метана как в рамках упомянутого выше регулирования, так и посредством национальной Программы учета выбросов парниковых газов.

В ЕС отсутствуют законодательные акты, напрямую регулирующие объемы выбросов метана как ЗВ. Попытка включения выбросов метана в перечень веществ, подлежащих нормированию, не увенчалась успехом ввиду риска возникновения двойного регулирования выбросов метана – и как ЗВ, и как парникового газа. Требования к ежегодной отчетности о выбросах метана установлены Регистром о поступлениях и переносе ЗВ, а также Правилами учета Системы европейской статистики.

В Китае метан не регулируется как ЗВ, требования к его мониторингу и отчетности отсутствуют. Регулирование выбросов метана как парникового газа в нефтегазовой отрасли затрагивает только нефтепереработку и производство этилена. В Японии и Австралии компании должны предоставлять отчетность о выбросах метана как парникового газа, но регулирование отсутствует.

В отличие от законодательства крупнейших развитых и развивающихся стран в природоохранном законодательстве РФ метан рассматривается как ЗВ и напрямую подлежит нормированию с взиманием платы за выбросы без каких­либо обоснований.

 


Таблица 1. Выборка из Приложения II Регламента (EC) 166/2006 о создании Европейского регистра выбросов и переносов загрязнителей/ЗВ

Уникальный численный идентификатор

ЗВ

Пороговое значение объема поступления, превышение которого предполагает отчетность, кг/год

Выбросы

Сбросы

Отходы

1

74-82-8

Метан (CH4)

100 000

35

75-09-2

Дихлорметан (ДХМ)

1000

10

10

53

56-23-5

Тетрахлорметан (ТХМ)

100

1

58

67-66-3

Трихлорметан

500

10

 


Таблица 2. Пример положений Наилучшей системы сокращения выбросов и показателей эффективности для источников выбросов в США (BSER)

Объект регулирования (источник выбросов)

Наилучшая система сокращения выбросов

Показатели эффективности регулирования выбросов парниковых газов и летучих органических соединений

Гидроизолированные турбокомпрессоры
(за исключением установленных
на площадках скважин)

Захват
и переключение на контрольно-измерительное оборудование

Сокращение выбросов на 95 %

Дожимные компрессоры
(за исключением установленных
на площадках скважин)

Регулярная замена сальника штока (примерно раз
в 3 года)

Замена сальника штока после 26 тыс. ч работы или
36 календарных месяцев или перенаправление выбросов с сальника штока через замкнутую вентиляционную систему с отрицательным давлением

Пневматические регуляторы на газоперерабатывающих заводах

Приборная система воздушного охлаждения

Нулевой показатель утечки природного газа

Пневматические регуляторы
(за исключением установленных
на газоперераба­тывающих заводах)

Установка пневматических регуляторов c низким показателем утечек

Показатель утечки природного газа не выше
6 стандартных кубических футов в час

Пневматические насосы на газоперерабатывающих заводах

Приборная система воздушного охлаждения вместо насосов, работающих
на природном газе

Нулевой показатель утечки природного газа

Пневматические насосы на площадках скважин

Переключение насосов на существующее контрольно-измерительное оборудование

95%-й контроль при существующем контрольно-измерительном оборудовании. Такой подход
не требуется, если:

1) внедрено переключение насосов на существующее контрольно-измерительное оборудование, обеспечивающее менее 95 % контроля;

2) переключение на существующее контрольно-измерительное оборудование технически невозможно

 

 


Таблица 3. Особенности системы регулирования* выбросов метана в различных странах и регионах мира

Особенности национальной системы нормирования, отчетности и взимания платы

Россия

Евросоюз

США

Канада

Япония

Китай

Австралия

Регулирование метана как ЗВ

Регулирование метана
как парникового газа

•*

Требования к отчетности
о выбросах метана

* Регулирование не затрагивает сегменты нефтегазовой отрасли, помимо нефтепереработки.



← Назад к списку